“我们在调研的时候，发现了解意定监护的太少了。”全国人大代表、民盟上海市委专职副主委姚卓匀说，“法定顺位监护+国家兜底”深入人心，意定监护社会知晓度低，不利于养老资源合理配置和养老服务发展壮大。为此，她建议，加快老年人意定监护制度立法进程，以“最有利于被监护人”和“最大程度尊重老人真实意愿”为根本原则，快速构建多层次意定监护服务体系与监督体系。

意定监护是指成年人在自己有行为能力的时候，选择一个自己最信任的人或者组织作为自己失能后的监护人。2024年底，中共中央和国务院发布《关于深化养老服务改革发展的意见》，提出“探索建立老年人意定监护实施机制”。然而，意定监护制度要真正落地实施仍困难重重。

姚卓匀说，意定监护虽入法十多年，却散见于多部法律法规中，比如2012年修订的《老年人权益保障法》、2018年修订的《残疾人保障法》，且相关内容还停留在法条宣示层面，没有形成完整体系。

“当前监护模式过于倚重法定顺位监护，既未充分尊重老年人自我托付、选择监护人的意愿，也不利于养老资源合理配置和养老服务发展壮大，更有可能加剧基层政府养老兜底资源被挤兑风险。”姚卓匀说，针对社会“备老意识”的宣教工作深度也不足。

分析其中症结，姚卓匀认为，在制度设计上，意定监护协议存证备案和监护人受第三方监督两项“基石性制度”至今缺失，无法实现各类监护衔接。公证处是法定“证明机构”，作用重要但难以承担统一存证备案和监督人角色。在服务支撑上，提供老年人意定监护服务的社会组织机构性质以及发展规划不明晰，导致从业前景暗淡、从业机构队伍建设意愿淡薄，组织发展停滞不前。

在姚卓匀看来，老年人监护制度有“底座特性”和先行机制建设的紧迫性。她建议进一步修订《残疾人保障法》《老年人权益保障法》，将意定监护纳入《养老服务法》的立法前期调研内容。比如，建立意定监护信息存证备案和监督制度；理顺与遗赠扶养协议的关系；确立多重意定监护和备位递补制度；建立伦理审查制度和国家强监管下的意定监护行业自律组织。比如，明确允许智力、精神或重度肢体残疾人的父母，可通过设立自身意定监护+ 为子女遗嘱指定监护的复合监护安排，增强对残疾人的照护和权益保护。

“需要引导专业机构参与服务，允许收取报酬，倡导建立机构为主的意定监护服务供给端，壮大意定监护服务市场规模。”姚卓匀同时建议，建立全国统一的意定监护备案和信息查询体系，便于意定监护人履职、照护机构对接监护人。组建意定监护行业协会，通过第三方监督服务、伦理审查、行业自律、社会监督和民政监管等方式，构建意定监护监督制度体系。

姚卓匀建议，要把“建立老年人意定监护制度”编入“十五五规划”，把科普老年人意定监护制度列入“人口老龄化国情教育”普法宣传任务和“银龄行动”示范项目创建内容。加强全社会“备老意识”，鼓励和支持有意愿的“活力老人”选择和实施意定监护，实现自我托付，确保老年人更好实现老有所养、老有所依。